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项目社会评价与可持续发展

随着社会发展观的演变,项目社会评价在国际社会越来越受到重视,并为发达国家和国际发展机构所推动。本文阐明开展社会评价的必要性,论述明了社会评价与经济评价、环境评价一样同为可持续发展的支撑,社会评价是以可持续发展为目标的评价方法,是实现可持续发展的有效工具。

世界银行(WB)在1984年就首次要求“社会性评估”应成为世行在进行项目可行性研究工作的一部分,在项目评价阶段,与经济、技术和机构评价共同进行[3]。1985年出版的《把人放在首位》,介绍了社会分析在农业、农村发展项目设计中的应用[4]。在20世纪80年代、90年代初,加勒比海发展银行(CDB)、泛美开发银行(IDB)、亚洲发展银行(ADB)等在各自组织建立了社会发展部门。世界银行于1997年成立社会发展部门,强化了项目社会评价(Social assessment, SA)的作用。[5] 项目评价已从单一的经济评价,发展到经济、技术、环境和社会等方面的评价,但仍以经济、技术评价为基础。而世界大坝委员会(WCD)项目决策考虑次序为:社会评价、生态环境评价、经济与财务评价、管理评价、技术评价[6]。这就体现了一种发展趋势,社会评价将在项目评价体系与决策中扮演越来越重要的角色。社会评价已经成为与财务评价、国民经济评价、环境影响评价相并列的一种独立的投资项目评价方法[7]。随着社会发展观从“以经济增长为中心”到“以人为中心”,再到20世纪90年代的“以人为中心的可持续发展”,项目社会评价与经济评价、环境评价一样为国际社会越来越重视,它与可持续发展是密切相关的。社会发展是以各种各样的发展项目为载体的,可持续发展是项目的目标之一。项目为人类社会可持续的生存和发展提供服务,是人类社会实现可持续发展的途径。因此,社会评价是以人为中心,研究项目在其生命周期全过程中与其利益相关者的协调关系,从而促进项目的持续性,为社会、经济协调持续发展提供服务。  

一、   社会评价定义及其开展的必要性

1、  社会评价的定义与内涵

项目的社会评价是指由于项目建设、实施与运营,对社会经济、自然资源利用、自然与生态环境、社会环境等方面的社会效益与影响分析[8]。社会评价主要应用社会学、人类学、项目评估学的一些理论和方法,通过系统地调查、收集与项目相关的各种社会因素和社会数据,分析项目实施过程中可能出现的各种社会问题,提出尽量减少或避免项目负面社会影响的建议和措施,以保证项目顺利实施并使项目效果持续发挥[9]。社会评价是项目设计中用以分析社会问题和构建利益相关者参与框架的一种评价方法。社会评价作为一种分析工具,提供了一个研究框架,将社会问题分析和利益相关者参与结合到项目设计中。社会评价与经济评价、环境评价一样,也是项目评价的一个重要方面。项目社会评价着重研究项目的社会可持续性,即项目与社会协调的问题,项目与所在地互适性分析;研究项目与人之间的关系问题,这些问题是经济评价、环境评价不能解决的。社会评价试图解决不可“货币化”的问题,体现了“以人为中心的可持续发展”,社会评价是以可持续发展为目标的项目评价方法。经国家计委组织专家审定,2001年底国家计委正式向全国发文,推荐使用《投资项目可行性研究指南》,首次将社会评价作为投资项目可行性研究的重要组成部分,并推荐在全国推广使用。社会评价已经国内世界银行贷款项目、亚洲发展银行贷款项目中得以运用。社会评价与经济评价、环境评价有相当大的差异。一是目标的多元性,经济评价目标单一,主要是财务赢利与经济增长,而社会评价涉及社会和环境因素复杂,没有共同度量标准;二是周期长,社会评价要考察近期与远期社会发展目标,持续时间长;三是定量难,以定性为主,难以定量分析;四是行业定向,项目定向,行业、项目差异性大,没有通用方法;五是间接效益与间接影响多,进行社会评价更有利于对强调社会发展目标的社会公益型项目、基础性项目进行综合评价,分析此类项目的可行性。社会评价是经济评价、环境评价的有益补充,

2、  社会评价的必要性

开展项目社会评价,有利于贯彻执行可持续发展战略;有利于保证项目与所处社会环境相协调,提高投资的经济效益;有利于完善项目评价理论,对项目全面进行评价,促进国家社会发展目标顺利实现,并提高项目决策的科学水平;有利于加强投资的宏观指导与调控;有利于吸引外资(世行和亚行等国际金融机构对贷款项目要求进行社会评价);有利于自然资源合理利用与生态环境的保护。根据可持续发展的基本思路,有必要对现行项目评价和决策原则(以经济评价为主)进行拓展,以建立可持续发展的项目评价原则,而社会评价(SA)正是对现行项目评价的有益补充。

3、  社会评价指标体系

社会评价与经济评价、环境评价一样可以用一系列指标来衡量,以可持续发展为目标的社会评价的指标侧重难以量化的非物质指标,社会评价指标强调民族、社会性别、弱势群体(贫困、非自愿移民、老年人、儿童等)的敏感性(disaggregated),其指标体系由下列几部分组成:

(1)    社会公平指标:包括利益相关者收入提高程度及差异程度、基尼系数、恩格尔系数、公众参与度、就业率(如妇女就业率)、社会保障率、民族、性别公平程度、贫困人口数等;

(2)    社会公正指标:包括信息公开(policy-disclosure)程度、教育机会、资源获得、就业权、性别公正等;

(3)    可持续性指标:人力资源建设、机构能力建设、科技贡献率、创新能力指数、信息化水平指数、社会成本等。

社会评价主要是项目取向的,特定项目应根据项目所在行业,识别主要社会影响,选择有关社会因素,设计行业指标,进行社会评价和社会设计。

二、   社会评价与可持续发展

1、  社会评价:以可持续发展为目标的项目评价方法

可持续发展越来越被视为不同经济类型(发达、发展、转型)和不同层面的干预(全面、部门、项目)公共政策和决策的一个基本目标。在联合国关于可持续发展的定义中包括发展过程中经济、环境、社会方面的可持续。发展是为实现全人类更高生活质量的多方面工作。经济发展、社会发展、环境保护是可持续发展相互依赖、相互促进的部分[10]。从以人为本的可持续发展的角度,应该大力推进项目社会评价。社会评价有助于在国家战略指导下把发展项目向满足地方要求的方向发展,确保社会目标被很好地确定,并保证实现它们的方法是合适的[11]。

可持续发展作为政策目标被逐进认可已经促进了人们对特定干预在可持续方面的影响进行评价,导致了影响评价一体化的出现,即以可持续发展原则和指标为基础,从经济、环境、社会三个层面进行评价[12]。成本收益分析(经济评价)、环境评价和社会评价已经实践很多年,至少经济评价和环境评价方法论方面在项目层面上得到很好的发展。经济评价在战略层面得到很大发展;环境评价得到一定发展;而社会评价在三种战略评价中发展最少[13]。社会发展包括经济发展,又不止于经济发展,它强调社会的全面发展。发展评价应该是多视角评价,而不只限于单一视角,应该是多视角的综合评价,这样才可以实现可持续发展。发展项目对利益相关者的一些影响往往是复杂而不可预见的,它们很难在经济上进行度量、预见、估价,而社会评价是可行性研究的一种形式,是经济、财务、技术、环境分析的补充[14],因此很有必要进行社会评价。社会评价有助于对发展项目在社会可持续方面进行评价,正如经济评价、环境评价是分别对发展项目经济可持续性和环境可持续进行评价,这三方面评价同为可持续发展的重要支撑。社会评价构建了利益相关者参与框架,既体现了发展以人为本的价值取向,又有利于实现公众参与的可持续发展战略。

社会发展目标是伴随社会发展观的演变而变化的,当今社会发展观是“以人为中心的可持续发展”,而社会评价正是从全社会的宏观角度考察项目存在对社会带来的贡献与影响,世行社会评价的演进历程也验证了社会评价是以社会发展目标为定向的,所以社会评价是以可持续发展为目标的项目评价方法。

2、  社会评价:实现可持续发展的有效工具

“你可以把金融包合在一起,但如果你不考虑社会方面影响,你将得不到任何东西。而如果我们恰恰考虑对人的每一影响,我们将是一个更加有效的组织”[15]。由此可见,发展的“社会性评价”非常重要,作为一个有效工具为世行等国际金融机构所运用和推广[16]。

开展社会评价有利于自然资源合理利用与生态环境保护,是实现可持续发展的有效工具。人类赖以生存的土地、水资源、能源等自然资源是有限的。社会评价正是随着后工业化社会的环境、人口爆炸、能源危机等问题日益突出而在发达国家兴起的。对我国来说,开展社会评价,有利于我国的经济建设合理利用有限的自然资源,节约有限资源,保护自然与生态环境,造福人类,实现以人为本的可持续发展。社会评价从社会可持续角度进行评价,与环境评价一样是实现可持续发展的有效工具。

社会评价(SA)可以实现两个层次的可持续发展,一是项目本身的可持续发展,对项目的可行性论证应该从战略的高度进行,应充分考虑到项目对利益相关者的直接和间接、短期和远期、有形和无形、正面和负面的影响;二是社会可持续发展,项目的建设总要占用或耗费社会、自然资源,为体现“代际公平”和“代内公平”,实现可持续发展,必须努力避免“先污染后治理”的发展观。

对世界银行资助的57个项目的一项研究表明,社会评价与项目的高回报很有关系。研究结果表明,增强社会文化的适应性的确与经济回报有关系。30个与当地社会经济相协调的项目平均收益率为18.3%,是27个被认为不具有社会协调性的项目的收益率8.6%的两倍以上[17]。项目的社会评价对发展项目达到发展目标起重要作用,不进行项目的社会评价,会造成严重的后果。如我国年代前建设的水库工程中产生了大量的移民遗留问题,造成次生贫困,至今仍然在处理遗留问题[18]。由此可见,只做经济评价,不做社会评价,不符合可持续发展的需要,对我国社会发展目标的实现极为不利。由此可见社会评价与经济评价、环境评价一样不只是有用,而且可以提高项目的成功率、收益率,使得社会福利最大化。我国一些大型工程进行了社会评价,如南水北调工程社会评价研究,从南水北调工程效益与社会影响分析、项目利益相关群体及其利益分析、项目与社会适应性、公众参与和工程风险分析及其识别等五个方面进行社会分析[19],分析论证了南水北调工程的重要性、必要性和紧迫性,从而为南水北调工程的科学决策提供了依据。

社会评价强调机构分析(Institution)、能力建设(Capacity building)、利益相关者(Stakeholder)协商(Consultation)、参与(Participation),实现项目的可持续发展。可持续发展包含四个资本的可持续,即经济资本、自然资本、人力资本、社会资本四个方面的可持续发展[20]。项目社会评价有助于实现这四个资本的可持续发展。实践证明世行所推行的项目社会评价增强了贷款国社会评价能力的建设和公众参与的能力,有利于贷款方人力资源的发展,从而促进了可持续发展。

项目是处于特定社会环境、背景下的,因此项目社会评价要进行项目与所在地(社区)的影响、互适性分析,项目与社区是紧密相连的,社区也是构成社会的单元,所以考虑社会评价指标必须与社区可持续发展相一致。社会评价的指标属于社会福祉指标,是社区可持续发展评价指标体系相互联系。社区福祉指标可能是处理某城市或行政区重要难题及事务时一个有价值的工具,有助于提高公众的觉悟,鼓励亲身参与,并能带来变革[21]。社区福祉指标与社会评价指标要实现的目标是一致的,因此社会评价也可以纳入社区可持续发展评价,如使用社会评价的方法对我国可持续发展实验区进行评价。

三、结论与建议

社会评价成果采用是评价过程不可分割的一部分,社会评价主要是为了改进项目,将有限资源配置到更好的项目中去,实现“以人为中心的可持续发展” 。社会评价使项目决策、资源利用、项目设计、项目实施和延续变得更加有利于人的发展。社会评价是以可持续发展为目标的项目评价方法,也是实现可持续发展的有效工具。我国已经在一些大型工程中进行了社会评价,如三峡工程、南水北调工程,它使得项目评价更为系统全面,但社会评价还有待进一步系统化、制度化,以实现以人为本的可持续发展。

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